十二年國民基本教育的課程規劃與問題
撰文◎陳明（補教名師）
壹、前言
馬英九總統於2011年《元旦祝詞》宣布啟動十二年國民基本教育（以下簡稱十二年國教），前年行政院已核定「十二年國民基本教育實施計畫」，自2014年8月起全面實施（教育部，2013）。十二年國教以有教無類、因材施教、適性揚才、多元進路、優質銜接等五大理念創新教育典範，期望由「應試教育」朝向「適性學習」發展，以達成「落實中學生性向探索與生涯輔導，引導多元適性升學或就業」；十二年國民基本教育的實施蓄勢待發，目前在入學方式、教育品質的重大爭議除受到社會大眾的矚目外，十二年一貫的課程如何設計與改革的問題亦受到諸多關注；十二年國教的推動若要能產生效益，課程改革的問題必須積極面對，有所因應。而教育部為配合十二年國教的實施，課程方面亦積極規劃「K-12年級一貫課程體系」，強調各階段課程的縱向連貫與水平統整。
因此，本文以課程改革為焦點，首先先介紹十二年國教─「建置中小學一貫課程體系」之內涵；其次說明十二年國教課程規劃的狀況與問題；之後討論高中高職課程綱要（簡稱課綱）是否必須配合十二年國教重新規劃，探究十二年國教特色課程如何規劃；最後再就幾個具體改革方向作成總結。
貳、十二年國教課程規劃的狀況─「建置中小學一貫課程體系」之內涵
「建置中小學一貫課程體系」之內涵：
完成K-12年級課程相關基礎性研究─於97年6月至102年2月完成十九項中小學課程相關基礎性研究。
103年前完成十二年國教相關之課程研發具體方案。
完成十二年一貫課程發展建議書與一貫課程體系指引。
研訂十二年一貫／各教育階段課程綱要。
建置十二年一貫課程實施的支持系統。
審議發布十二年一貫課程綱要。
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為建構中小學一貫課程體系，教育部於民國95年10月發布「中小學一貫課程體系參考指引」，供研修中小學課程綱要之參考，並先後於97年完成修訂「國民中小學九年一貫課程綱要」，自100年逐年實施；97年完成修訂「普通高級中學課程綱要」及「職業學校群科課程綱要」，自99年開始實施；99年完成修訂「綜合高級中學課程綱要」，自100年逐年實施。
上述國內外不同時間修訂的課程綱要，可看出課程發展首要任務應建構中小學一貫課程核心架構，以強化國民中小學課程與高級中等教育課程間的銜接、連貫，並做好相關的課程支持系統。因此未來我國中小學課程就短程策略而言，需落實以學生為主體的理念，研擬中小學學生核心素養及課程發展機制，持續蒐集與評鑑課綱實施意見，修訂中小學一貫課程體系參考指引及調整課程綱要。長期策略而言，應積極進行中小學及幼稚園課程基礎研究，研訂各教育階段學生核心素養、健全K-12課程發展機制、擬議中小學及幼兒園課程綱要，並強化課程實施支持系統及推動輔導網絡，以貫徹學生為主體、增進教學效能、落實課程連貫與統整，紮根十二年國民基本教育。以下為教育部為因應十二年國民基本教育所提出的課程改革時程規畫表：（教育部，2013）
一、完成K-12年級課程相關基礎性研究─於97年6月至102年2月完成十九項中小學課程相關基礎性研究。包括：
後中基礎研究：
後期中等教育─高職課程發展之相關基礎研究。
後期中等教育─高中課程發展之相關基礎研究。
中小學基礎研究：
國民中小學九年一貫現行課程綱要實施評鑑及相關研究後設分析。
臺灣學生學習表現檢視與國民中小學課程發展運用整合型研究。
各國近期中小學課程取向與內涵的比較研析暨中小學課程內涵與取向的研析。
中小學課程相關之課程、教學、認知發展等哲學基礎與理論趨向整合型研究。
中小學課程政策之整合研究。
中小學課程發展機制與核心架構的擬定研究。
國民中小學課程綱要系統圖像之整合型研究。
國民中小學課程綱要之領域／學科架構整合型研究。
國民中小學課程綱要的實施與配套評鑑系統建立之初探─學校層級系統之建立整合型研究。
臺灣地區國民中小學本土語言教學現況調查研究整合型研究。
新興及重大議題課程發展方向之整合型研究。
中小學英語課程綱要整合型研究。
幼教基礎研究：
臺灣幼兒教育課程品質分析整合型研究。
家庭型態變遷趨勢對幼兒園教育之影響。
K-12基礎研究：
臺灣政治、經濟、社會、文化與科技變遷趨勢對K-12課程的影響及啟示整合型研究。
K-12中小學課程綱要的核心素養與各領域之連貫體系整合型研究。
K-12一貫課程綱要各教育階段核心素養與各領域課程統整研究。
二、103年前完成十二年國教相關之課程研發具體方案
101年10月底完成高中高職實施特色課程具體方案。
101年12月完成「建構K-12課程教學研發、師資培用、課程推動與教學輔導的整合平台與機制」。
102年6月完成「十二年一貫課程發展建議書草案」，102年12月經滾動式修正後完成「十二年一貫課程發展建議書」。
102年6月完成「十二年一貫課程體系指引草案」，102年12月經滾動式修正後完成「十二年一貫課程體系指引」。
102年12月完成探究現行十二年一貫中小學課程學科知識內容是否過量及重複等縱向連貫及橫向統整相關問題。
103年12月完成探究臺灣變遷之各項重大新興議題在現行十二年一貫中小學課程學科知識內容之分析，並提出未來十二年一貫中小學課程學科知識融入重大新興議題之架構。
科知識內容之教師教學需求，並提出師資培育課程改革提昇中小學教師教學知能方案。
三、完成十二年一貫課程發展建議書與一貫課程體系指引
102年12月完成「十二年一貫課程發展建議書」，經教育部審議後做為現行課程綱要修訂的參考，以及下一階段課程綱要研訂的基礎。
102年12月完成「十二年一貫課程體系指引」，經教育部審議後做為現行課程綱要調整與後續研議的主要依據，以及各教育階段課程之「縱向銜接」及各領域課程之「橫向統整」的主要規準。
四、研訂十二年一貫／各教育階段課程綱要
103年6月提交教育部審議「十二年一貫課程綱要發展原則」。
103年6月提交教育部審議「十二年一貫課程體系指引」。
104年12月審議完成十二年一貫課程綱要總綱（暫綱）。
105年6月研擬十二年一貫課程實施相關配套措施與機制。
106年7月審議完成各領域／學科／群科綱要（暫綱）。
五、建置十二年一貫課程實施的支持系統
106年至108年發展與建置課程實施的支持系統，包含：課程與教材轉化與試行、課程教學資源發展、在學及入學評量改進、學生的學習支持、課程實施的協作網絡、種子教師培訓等相關支持系統建置準備工作，並藉此檢視十二年一貫課程綱要（暫綱），進行必要的課程修訂，以求課程穩健發展。
六、審議發布十二年一貫課程綱要
108年12月經教育部審議後，發布十二年一貫課程總綱，以及各領域／學科／群科綱要。
參、十二年國教課程規劃的問題
十二年國教課程規劃的問題：
高中高職課綱是否應配合十二年國教的實施重新修訂問題。
特色課程的設計問題。
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如前述，十二年國教即將於2014年實施，教育部為此十二年國教規劃了實施計畫共29個方案，其中配套措施之一為方案2-1「建置十二年一貫課程體系方案」，旨在促進中小學課程連貫與統整（教育部，2013）。該方案預定於2020年（民國109年）底完成各教育階段之各領域／學科／群科課程綱要草案之研訂及審議、K-12年級一貫課程實踐支持系統之建置、K-12年級／各教育階段課程綱要（總綱及各領域／學科／群科綱要）之調整。
教育部於2006年10月發布「中小學一貫課程體系參考指引」，供研修中小學課程綱要之參考，並先後於2008年修訂完成「國民中小學九年一貫課程綱要」，自2011年逐年實施。2008年修訂完成「普通高級中學課程綱要」及「職業學校群科課程綱要」，自2010年開始實施。2010年修訂完成「綜合高級中學課程綱要」，自2011年逐年實施。但規劃至今仍存在著一些問題，以下分別敘述之：（黃政傑，2012）
一、高中高職課綱是否應配合十二年國教的實施重新修訂問題
九年國教時期，雖然真正國中小九年一貫課程設計，遲至民國1999年才開始進行課綱修訂，但最後還是有九年一貫課程之實。十二年國教實施後，高中、職課程綱要修訂，產生了是否要銜接於國中小課綱的問題，但因上述兩個階段，過去分別由不同的課綱修訂委員會辦理，所以要將該項課程銜接實屬不易。國民基本教育既然由九年要延長為十二年，課程綱要的訂定便要由九年一貫延伸到十二年一貫，把過去未能做好銜接的國中國小課綱（甚至於幼兒教育課程）和高中高職課綱連結起來，因而在課綱訂定的機制上必須尋求調整改變之道，以利於中小學課程確實落實銜接，強化學習成果。話雖如此，但這當中還是出現高中高職課程應向上銜接大學或向下銜接國中國小的質疑。尤其，課綱修訂有全幅修訂（全修）及微幅修訂（微修）之分，後者係於前者完成並公布實施後，再接納各界意見作小幅修訂，全修及微修兩類修訂宜在課綱修訂機制中整體規劃，以符需要。
二、特色課程的設計問題
所謂特色招生，係指「經認證為優質的公私立高中及高職，為落實因材施教與開展學生多元智能，依據十二年國民基本教育適性發展之精神與學校特色課程教學之需要及報經主管機關核定之特色招生計畫，透過公開甄選的方式，遴選符合其性向、興趣與能力之學生，以接受學校適性化教學與輔導」（教育部，2013）。
依此，十二年國教的特色招生計畫依規定須事先規劃特色課程，各擬爭取特色招生的高中高職學校乃開始思考如何配合學校及社區背景，規劃適合學生需求之特色課程，而出現手忙腳亂的情形。何謂特色課程？其目標和內容為何？在現行課綱限制下，學校可以怎麼規劃？各校特色課程可否相同？特色入學學生和免試入學學生入學後如何修習課程？如何培訓師資？教學資源如何配合？受到就近入學的影響，各校學生的異質性提高，現行學制課綱依原先分別規劃的結果，其是否切合各校學生異質性提高的需求？若不然，學校如何改進課程始得以促進學生的學習成果？故而十二年國教的實施是否需要在課綱規定上有所檢討，並作必要的調整，以增加各校實施適性教育的彈性，各校才能進而規劃學生適性學習的機會，值得討論。
肆、十二年國教課程規劃可以思考的方向（代結論）
十二年國教課程規劃可以思考的方向：
高中高職課綱應配合十二年國教的實施重新修訂。
高中高職課程應銜接於國中國小。
特色課程的設計問題。
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一、高中高職課綱應配合十二年國教的實施重新修訂
有人主張十二年國教實施時，只要沿用現行高中高職課綱即可，現行課綱不宜馬上再修訂。他們認為現行高中（含普高、綜高）、高職課綱公布後，都訂於99學年度之後才開始實施，課綱修訂的過程十分複雜，不同意見的溝通協調不易，現公布實施不久，宜讓課綱穩定實施，評估成效，再視需要而修訂。若冒然再啟修訂之事，一則趕不上十二年國教實施期程，無實際作用，另恐再啟爭端，又掀波瀾，必然分化十二年國教實施的力量，不利於國教目標的實現（周愚文，2012）。
但主張十二年國教課綱修訂有其必要者認為，普通高中課綱修訂過程中本來就問題重重，爭議不休，所以才以95暫綱實施，之後2008年（民國97年）公布原本要於2009年實施的課綱，最後還是延宕到2010年（民國99年）勉強實施（簡稱99課綱），而當時高中歷史和國文仍在爭議之中，等爭議解決才發布確定版本。高中課綱公布後，又追加規定非升學考科之選修課程必選8學分，中國文化基本教材必選4學分（教育部，2013），讓高中的選修課程自由度大幅緊縮，以致學校難以用以發揮特色。因此，主張十二年國教課綱修訂有其必要之理由有：（黃政傑，2012）
高中課程強調統整、試探、分化，以選修課程引導學生學習方向，但實際上高中多半於二年級起採取文理分組教學，有的高中甚或更早，其中的問題值得檢討。高中課程在適性教育上雖然規定部分科目教科書分版編輯、分版教學，但在升學壓力下，要決定哪些學生該學A版或B版，亦有實質上的困難，結果變成什麼都教、什麼都學，而無適性之實。
十二年國教的實施，學生就地入學高中高職的目標，帶動學校社區化。十二年國教雖說在2014學年度才實施，不過政府於2011年（民國100年）元旦正式宣布啟動，2011年8月到2014年7月之間作為啟動準備期，就近入學率要至少達到80%，免試入學率至少75%，全國優質高中高職率至少80%，生涯發展教育績優學校比率至少70%以上，其中為鼓勵學生就近入學及重視多元智能發展，各公私立學校都須提供名額辦理免試入學（教育部，2013）。十二年國教推動免試入學後，即便各校特色招生名額不一，基本上都會有一定比例的免試學生入學就讀，造成學生的學業成績異質性提高，而同樣地，其未來的升學或就業進路也會有所差異。高中高職由原本比較同質的學生素質改變為異質性提高的狀態，其學習需求顯然會產生相當大的改變，課程若不去因應，則學校所實施的教育要能達成十二年國教的理想─「適性揚才」，則令人質疑。
課程改革是一項十分艱鉅的工程，大型教改正是好時機，必須配合進行課程改革，以利教改目標的實現。就準備階段的課程實施現況而言，各校大都依據既有的課程綱要實施，學校招生入學後，視其所屬學制，依據課綱的規定排課要求學生學習。因此，國中生入學高中高職後的學習是一種學制分流，普通高中學制用普通高中課綱，綜合高中學制用綜合高中課綱，高職學制用高職課綱，若一個學校有三種學制的班別，則該校會有三種學制課程同時運作。高中課綱重視延後分流，採取高中統整、高二試探、高三分化的政策，但在十二年國教的實施上卻維持學制分流的形態，其中的相互矛盾之處有必要進行檢討改進。是以，值此十二年國教推動之際，高中高職課程綱要修訂實施有其必要，以便掌握國教推動之先機。
二、高中高職課程應銜接於國中國小
主張十二年一貫課程規劃者認為，目前中小學課程綱要的訂定分成兩大塊，其一為國中國小九年一貫課程，把國中國小合併起來由一個課程修訂委員會去訂定課程，有別於以往國中一個課程修訂委員會、國小另一個課程修訂委員會的型態。這是進步的方式，可促進國教九年課程的一貫設計，在各學習領域的縱向銜接上十分有幫助。但高中高職課程則在九年一貫課程之上另行修訂，不但高中高職分開修訂，普通高中和綜合高中課程修訂也是各自進行，其課程結構不一，而課程內容亦很難整合。所謂後期中等教育課程包含高中高職（另外還有五專）課程是由單獨成立的幾個課程修訂委員會負責，其與國中國小之課程銜接不容易做好，故而高中高職課程在深廣度出現跳躍的現象，國中學生進入高中高職之後學習上很容易失敗，是以認為中小學課程修訂的模式宜有所調整改變才是。
三、特色課程的設計問題
依據教育部十二年國民基本教育實施計畫，1-2方案：「高中高職及五專特色招生實施方案」規定，2014學年度各招生區內主管教育行政機關，應優先提供該招生區足夠之免試入學名額，並應訂定區內各校最低之免試入學比率，再行核定特色招生名額。考量各地學校及學生數量差異，各招生區之特色招生名額占總核定招生名額0%至25%內自訂（教育部，2013）。
因此，十二年國教的特色招生和免試入學兩種方式，其課程規劃都適用現行高中高職課綱。招生區免試入學的招生名額雖說至少在75%以上，但各招生區內的學校可有彈性，實際上有的學校的特色招生比例會有變化，明星學校希望特色招生能申請到高的比例，免試入學比例力求減少。如前述，所謂特色招生，係指「經認證為優質的公私立高中及高職，為落實因材施教與開展學生多元智能，依據十二年國民基本教育適性發展之精神與學校特色課程教學之需要及報經主管機關核定之特色招生計畫，透過公開甄選的方式，遴選符合其性向、興趣與能力之學生，以接受學校適性化教學與輔導」（教育部，2013）。申辦特色招生的學校，須符合所屬主管教育行政機關規定的最低之免試入學比率，訂定合宜的特色招生名額比率，報主管教育行政機關核定後據以實施；未招滿之特色招生名額不得辦理續招，且其名額不得流入其他入學管道。
各校提出的特色招生實施方案，由主管機關進行審查，其審查標準包含學校評鑑、辦學理念、課程特色、教學資源等四大項，各項的重點如下：（教育部，2013）
學校評鑑：
學校評鑑結果須優良，其評鑑內涵及等第依各主管機關之決定。
辦理理念：
特色招生目標與特色課程實施目標相符，理由具信服力。
課程特色：
課程規劃符合特色課程內涵，如：發展語文、人文學科、社會科學、數學、自然科學、藝術、技能或與社區文化結合等。
教學資源：
特色課程規劃具可行性，含師資、設備、教學資源及與大專校院、學術機構、國中小、社區及企業等合作成效，如：國科會高瞻計畫、產學攜手合作計畫等。
特色課程源自於因材施教及多元智能開展之需要而訂定。上述重點事實上包含兩部分，其一為申請學校是否具備優質學校的條件，其次是該校特色招生計畫的辦學理念和特色課程，以及支持的教學資源是否妥適規劃。即特色招生學校不只是經認證的優質高中高職即可，這些學校同時必須擬訂特色課程始得申請。
特色課程該如何設計？特色課程是學校本位的，其設計要顧及學校狀況和社會需求，但應在現行十二年國教及課程綱要的規定下創新，而不是超越現行課綱規定（教育部，2013）。特色課程以特色招生入學的全體學生為對象，但必要時又可以擴及免試入學生，這項規定有點令人匪夷所思，若是這樣又何必要特色招生呢？特色課程不僅限於科目課程的規劃，科目內容及教學實施亦可開發出特色來，以下分析特色課程設計的可能途徑：（黃政傑，2012）
在現行課綱選修課程範圍內規劃特色課程：
對特色課程的規劃，教育部規定必須在現行課綱範圍內去創新，因此，規劃特色課程的學校必須先對現行課綱充分理解，找出其中的彈性空間所在。以普通高中為例，99課綱所訂的選修學分數各學期分別為4、4、5、5、21、21，總共60學分的空間，學生畢業至少應修習40學分及格。選修課程的彈性佔畢業學分數37.5%，若能善加利用，不無創新學校課程特色的機會。但實際上因各學期的選修課程開設學分數都已明定，且其中「第二外國語文」、「藝術與人文」、「生活、科技與資訊」、「健康與休閒」、「全民國防教育」、「生命教育」、「生涯規劃」、「其他」等八類合計至少須修習8學分成績及格（其中包含生涯規劃類、生命教育類至少各1學分），這樣整個選修課程就少了8學分的彈性。另外，中華文化基本教材（即論孟學庸）在3年選修課程中，每學期1學分，共必選4學分。畢業應修及格的40學分選修課要求之中扣除12學分「必選」，學生只剩28學分的自由空間，此為限制一。
另一個限制則是，高一及高二選修學分可在符合各學期及各類選修學分上限範圍內彈性分配各類課程，惟應受每學期選修總學分上限之限制。即課綱不只訂學生畢業應修學分、畢業應及格必修和選修學分，也規定了各學期必修選修的最高修課學分數，這使得學校訂定特色課程的彈性自主空間再度受限。
利用選修課程「其它」類的彈性規劃特色課程：
課綱訂有各領域的選修科目，但其中有一領域為「其它」類，各校可依地區特性開設地方文史與藝術等相關選修科目，以彰顯高中階段教育的地方特色，各校也可開設職業科目讓有興趣的學生修習。為了讓各校開設選修課程得以符應學生需要，規定學校每學期開設選修科目的學分數，以各學期規定選修學分數的一點五倍為原則，以供學生選讀，並應打破班級建制讓學生自由選課。只要有足夠的經費支持選修課的開課，這也是重要的自主途徑。不過實際上有一些待解決問題，例如選修課程空間最大的時間是三年級，而三年級是學生準備學科能力測驗及申請學校的時間，開了非升學考科的選修課沒有學生想選，就算選了，也不會認真學習。尚未有大學可讀的，還得準備指定科目考試，拼最後的入學機會；已經有學校可讀的，更不會積極去讀修習的選修課程。因此，根本之道就是研擬大學入學考試中學測時間延後至三年級下學期舉辦的可行性。
總而言之，在十二年國教下高中高職課程是否應該重新修訂，正反意見都有，反對意見是以現實困難及學制分流的需要性著眼。但原先高中高職並非國教範圍，現在九年國教延長為十二年，高中高職變成國教的一部分，其課程必須從國教的角度重新思考。再則，剛實施的高中高職課程並非完善，其中有待改進之處仍多，在大結構改變之下，重新修訂課綱之必要性無庸致疑。另外，在現行課綱選修課程範圍內規劃特色課程並利用選修課程「其它」類的彈性規劃特色課程。不過尚有一些待解決問題需克服。因此，研擬大學入學考試中學測時間延後至三年級下學期舉辦的方案是勢在必行。最後，如何按照實施計畫的「建置十二年一貫課程體系方案」，把握時程進行規劃，或提前完成，又如何在十二年一貫課程新課綱未建置完成之際，配合十二年國教實施需要，補偏救弊，則是推動十二年國教的重要工作。
參考書目
周愚文（2012）。穩健推動我國十二年國民基本教育的歷史工程。載於黃政傑主編。十二年國教課程教學改革：理念與方向期許，第三章。臺北：五南。
教育部（2013）。十二年國民基本教育實施計畫（行政院100年9月20日院臺教字1000103358號核定）。臺北：作者，於2013年5月21日取自http://12basic.edu.tw/Detail.php?LevelNo=776
黃政傑（2012）。宏觀十二年國教的推動。載於黃政傑主編。十二年國教課程教學改革：理念與方向期許，第一章。臺北：五南。
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